UNIVERSIDAD Y MUNICIPIO DE MORÓN.
Hace ya varios años, los trabajadores del municipio de Morón reciben una formación en abordajes integrales que es resultado de la fuerte colaboración entre el gobierno de ese municipio y los equipos de investigación de uno de los institutos de la UNGS: el del Conurbano. La experiencia “Abordajes integrales”, iniciada en 2009, resume los principales desafíos de la gestión municipal en un doble sentido: cuestiona las limitaciones de las políticas sectoriales y focalizadas en la pobreza y pone en valor la singularidad de los problemas y la integralidad de las respuestas basadas en los actores del territorio. Tres de las animadoras fundamentales de esta rica experiencia de colaboración interinstitucional realizan aquí un balance de lo que pudo hacerse en estos años.
Morón es el municipio más dinámico del eje oeste del Área Metropolitana de Buenos Aires. Tiene una población de aproximadamente 320.000 habitantes. Desde 1999, la gestión de gobierno implementó un conjunto de acciones asociadas a la recuperación de la calidad de los servicios públicos, la transparencia y la participación ciudadana, que marcaron una nueva forma de gestionar lo local. “Abordajes integrales” es un proyecto del municipio de Morón que se propuso revisar la práctica de los trabajadores municipales y mejorar sus capacidades para interpretar la demanda social y proponer respuestas adecuadas a la complejidad de las causas.
El Instituto del Conurbano (ICO) se incorpora a la experiencia desde el origen. La cuestión de cómo implementar un abordaje integral de las políticas públicas en el nivel local reviste interés tanto académico como institucional. En efecto, la problemática se vincula directamente con las actividades de formación e investigación, y además la articulación institucional con los gobiernos locales es una prioridad que, en este caso, continúa una serie de trabajos compartidos con el municipio de Morón.
El diagnóstico que dio lugar a la necesidad de revisar los modos de intervención municipal giraba en torno a la falta de coordinación entre las distintas áreas municipales, a la excesiva fragmentación y sectorialización en el abordaje de los problemas, y a la existencia de dificultades en los registros y en la producción de información. En síntesis, un alcance a veces insuficiente y hasta ineficaz de algunas de las acciones implementadas.
La propuesta
La propuesta elaborada entre ambas instituciones resultó en un proceso de formación continua destinado a los funcionarios y trabajadores del municipio de Morón que combinó actividades en seminarios y en talleres con el propósito de formular un plan de gestión integrada. Como parte de las tareas preparatorias, se alcanzaron una serie de consensos conceptuales básicos sobre abordajes integrales, aunque el principal acuerdo fue dejar abierta su definición, que sería el resultado del proceso de formación y no su punto de partida.
Los contenidos de los seminarios fueron perfilando un tratamiento territorializado de los problemas como estrategia para alcanzar respuestas integrales. Se identificaron cuatro ejes principales del debate sobre la cuestión de la integralidad: 1) la tensión entre universalidad y particularismo; 2) la tensión entre enfoques sectoriales y enfoque por problemas; 3) la tensión entre una perspectiva local y una multiescalar de las cuestiones, y 4) la centralidad de los actores y las prácticas de la integralidad. Los mecanismos (más o menos institucionalizados) de coordinación y articulación para implementar abordajes integrales atravesaban la propuesta de formación.
Cómo implementar un abordaje integral de las políticas públicas en el nivel local reviste interés tanto académico como institucional.
Este proceso de formación se desarrolla desde hace seis años, y más de quinientos trabajadores municipales han participado de la experiencia. El programa de formación continua en Abordajes Integrales y Gestión Integrada del Territorio inauguró un espacio de formación y acción para trabajadores y trabajadoras del municipio de Morón, de alta calidad por su contenido y sus docentes, tanto del municipio como de la Universidad, con certificación de ambas instituciones.
Los resultados
“Abordajes integrales” contribuyó a colocar el territorio del municipio como un analizador de las acciones estatales y no estatales dirigidas a abordar los problemas, debido a que permitió reconstruir la totalidad de las acciones o inacciones al mismo tiempo que comprender la complejidad de los fenómenos a los que dar respuesta. Este proceso comenzó a poner en cuestión la lógica sectorial que tradicionalmente estructura las organizaciones burocráticas estatales. En efecto, la especialización temática había construido esquemas de gestión y modos de trabajo que fragmentaban las intervenciones. Si bien esto resultaba efectivo en muchos casos, y además establecía una necesaria estabilidad institucional en los dispositivos de atención, en otros casos, precisamente cuando la interdependencia de los problemas era más intensa, este tipo de esquemas organizativos se mostraba ineficaz en su capacidad de resolver dichos problemas.
“Abordajes integrales” requirió el desarrollo de nuevas capacidades estatales para abordar de manera integral esos fenómenos complejos, desde la definición de los problemas, su priorización y la búsqueda estratégica de los mejores recursos y herramientas a disposición del municipio para resolverlos. Esto supuso revertir un esquema bastante establecido en nuestra cultura burocrática, que ubica al territorio en el último eslabón de un proceso que transcurre en la centralidad de las áreas temáticas, y es pensado como el mero lugar (pasivo) donde se ejecutan o implementan estas decisiones.
Desde el inicio, “Abordajes integrales” tomó la forma de un proceso abierto, una puesta a disposición a trabajar colectivamente, para ir resolviendo aquellos conflictos que se derivaran de la implementación. Durante los primeros tres años, desde los equipos de coordinación de “Abordajes integrales” se mantuvo la idea de que el contenido y las modalidades de formación que se promovieran estarían en permanente construcción y que se transitaría una etapa incierta pero de formulación colectiva que permitiera ir definiéndolos desde la práctica misma. El diseño de dispositivos de formación y acción ad hoc, acuerdos y sucesivos pactos de trabajo, mientras se identificaban nuevos lugares de procesamiento de la integralidad, permitió establecer una mutua confianza resultado de dudas, errores, revisiones y de mucho tiempo compartido.
La iniciativa de desarrollar este tipo de propuestas, que se conciben flexibles y abiertas, tuvo como contraparte el reto de sostener el interés institucional y el de los diferentes investigadores docentes que participaron del equipo de trabajo. Además, la conformación de un equipo integrado por las diferentes áreas de investigación del ICO, en especial por las de política social, administración pública y urbanismo, marcó en sí mismo un gran desafío que de algún modo funcionó como un espejo en donde revisar la integralidad de la tarea académica.
Además, el conjunto de estas actividades se realizó fuera de la Universidad, en el municipio de Morón, lo que obligaba por lo tanto a pensar formas de intermediación que permitieran visibilizar el trabajo realizado en la Universidad. El registro y la sistematización de esta experiencia, no como un estudio de caso sino como producto de una reflexión conjunta, son parte de ese proceso de fortalecimiento de este tipo de prácticas colaborativas.
Algunas reflexiones
¿Qué saberes e interrogantes plantea “Abordajes integrales” acerca de la gestión territorial de las políticas públicas? En primer lugar, la existencia de problemas difusos, menos estructurados por la lógica técnica y/o académica. En ese sentido, a los problemas susceptibles de ser tratados por las rutinas de la burocracia local les sucedieron otros que requirieron una aproximación territorial para redefinir problemas y explicar las demandas sociales desde su propia densidad y multiplicidad.
La implementación de “Abordajes integrales” permitió reconstruir las diferentes lógicas de los intérpretes de la acción política local (lógicas temáticas versus lógicas territoriales) e identificar un conjunto de demandas sociales que fueron configurando un núcleo duro de problemas complejos que debían ser abordados de manera integral. La institucionalización de este tipo de abordaje se comprobó en la aplicación de un principio de cooperación obligatoria que devino en la construcción no de nuevos organismos sino de redes orientadas hacia la gestión territorial e integrada de problemas.
Andrea Catenazzi
Lara González Carvajal
Mónica Macha
