POR SEBASTIÁN SZTULWARK.

El Congreso Nacional aprobó hace unas pocas semanas el Régimen de Promoción de la Economía del Conocimiento. La ley había tenido una primera sanción en mayo del año pasado, pero su vigencia se interrumpió a los pocos meses. El nuevo gobierno, apenas asumió,decidió suspenderla para introducir algunas modificaciones. De este modo, finalmente se pudo aprobar un proyecto que generó, al menos inicialmente, un alto consenso político y cierto interés social, asociado al impulso de un conjunto de actividades productivas con un alto potencial tecnológico y que pudo avanzar en el difícil escenario económico y social de la crisis sanitaria.

El nuevo régimen

Los orígenes del proyecto se remontan a la idea de darle continuidad al Régimen de Promoción de la Industria del Software, que vencía en el año 2019, y aprovechar la oportunidad para ampliar los beneficios a otras empresas que operaran en actividades vinculadas con la alta tecnología, aunque no necesariamente en la industria manufacturera. Así, la Economía del Conocimiento se presenta como una forma de nombrar a un conjunto de empresas que pertenecen a un sector difuso pero cuya característica común es que están involucradas en actividades de investigación y desarrollo, formación de recursos humanos en campos de conocimiento de relevancia para el país y que tienen (o pueden llegar a tener) una orientación exportadora.

El texto de la ley enumera el conjunto de actividades que pueden ser parte del régimen de promoción. El listado incluye las actividades del software, la producción audiovisual en formato digital, la biotecnología, bioinformática e ingeniería genética, la nanotecnología y nanociencia, la industria aeroespacial y satelital, y la ingeniería para la industria nuclear.

Los principales objetivos de la ley son duplicar el empleo en el sector, que en la actualidad se estima en unos 440.000 puestos de trabajo, y en multiplicar por 2,5 la cantidad de exportaciones, lo que implicaría pasar de los actuales US$ 6.000 millones a US$ 15.000 millones en un plazo de 10 años.La ley establece, además, otros objetivos como el desarrollo federal de polos de economía del conocimiento y la promoción del empleo femenino y de diversidad.

Pueden adherir al régimen no solo las empresas argentinas, sino también aquellas que estén habilitadas a trabajar en el país. Para ello deberán, por un lado, acreditar que el 70% de su facturación del último año esté vinculada a las actividades promovidas; por otro, cumplir con al menos dos de los siguientes requisitos: (i) inversión en mejoras de la calidad de sus productos y servicios; (ii) capacitación del personal¹ o tareas de investigación y desarrollo; o bien (iii) la realización de exportaciones².

Los beneficios que el régimen ofrece a las empresas son, fundamentalmente, de tipo impositivo. En primer lugar, establece una reducción del impuesto a las ganancias que varía de acuerdo al tamaño de las empresas beneficiadas: 60 por ciento para las pequeñas, 40 por ciento para las medianas y 20 % para las grandes. Este esquema contrasta con el de la ley aprobada el año pasado, que les otorgaba la máxima reducción impositiva a todas las empresas sin importar el tamaño.

En segundo lugar, otorga descuentos sobre las contribuciones patronales. Los beneficiarios de la ley podrán convertir en un bono de crédito fiscal intransferible hasta 70% de las contribuciones patronales que hayan efectivamente pagado. El beneficio ascenderá al 80% cuando se trate de nuevas incorporaciones laborales que reúnan ciertas perfiles o características que se buscan promover³.

Por último, se crea el Fondo Fiduciario para la Promoción de la Economía del Conocimiento (FONPEC), cuyo objeto es el financiamiento de PyMEs que se dediquen a las actividades de la economía del conocimiento, así como los nuevos emprendimientos en el marco de los sectores y actividades promovidas.El FONPEC se financia, principalmente, con aportes de los beneficiarios del régimen promocional por un monto equivalente de hasta 4% del total de los beneficios percibidos, así como con las multas por incumplimiento de la ley.

Una cuestión de enfoque

Para comprender el potencial impacto del nuevo régimen sobre el desarrollo de las actividades promovidas, una vía posible es analizar la consistencia interna del esquema de promoción y, en particular, la adecuación entre los instrumentos elegidos con los objetivos buscados. Algunos elementos a considerar son: (i) la ausencia de criterios de selectividad que permitan identificar y, por lo tanto, priorizar, a las iniciativas que puedan tener un impacto productivo más significativo; (ii) la débil correspondencia que existe entre el grado de complejidad de las inversiones comprometidas por las empresas y la magnitud de los beneficios otorgados por el Estado.

Pero también es posible analizar la iniciativa a partir del enfoque que está implícito en su fundamentación y que se traduce luego en los instrumentos que el régimen prioriza. Simplificando un poco, pero no tanto, se puede afirmar que existe una visión “restringida” de la Economía del Conocimiento, que se asocia con el hecho de que existen un conjunto de empresas que operan en actividades de alta tecnología y que para ello realizan inversiones significativas en materia de formación de sus trabajadores y de investigación y desarrollo. En esta perspectiva, la Economía del Conocimiento es, sobre todo, algo que ocurre principalmente dentro dela empresa.

Un segundo enfoque responde a una visión “amplia” o “sistémica” de la Economía del Conocimiento. En esta perspectiva, el elemento central a considerar es que la profundidad de los procesos de aprendizaje y de innovación que ocurren al interior de una organización son, en realidad, la manifestación de un proceso más amplio, que se vincula con la dinámica de un sistema, de actores públicos y privados que de manera directa o indirecta están relacionados con los procesos de producción de conocimiento y de apropiación de una renta de innovación. De ahí la relevancia que asume para este enfoque el considerar a la Economía del Conocimiento como algo inherentemente asociado al desarrollo de una infraestructura pública de formación y de investigación.

Esta distinción de enfoques nos provee elementos para pensar algunos límites del régimen recientemente aprobado. El hecho de que el núcleo de los beneficios que la ley promueve esté asociado a reducciones impositivas para la realización de actividades de capacitación o de I+D en las empresas (se estima que el FONPEC tendrá un financiamiento acotado y, por lo tanto, un bajo impacto), revela con claridad la inscripción del régimen en el primero de los enfoques. Solo así es posible comprender como en el año 2019 era posible afirmar que se buscaba promover la Economía del Conocimiento en un marco de desfinanciamiento del sistema público de ciencia y tecnología. Contradicción que, en el corriente año, pandemia mediante, aún persiste.

A pesar de estos límites mayores, no deja de ser un signo positivo que el Congreso Nacional exprese una voluntad de promover sectores prioritarios de la actividad económica. Y el debate, más allá del resultado particular, como ocurre con muchas otras leyes, suele tener un saldo más rico que los cambios concretos que una ley es capaz de operar. Queda abierto, por lo tanto, la posibilidad de insistir con otras formas de pensar la Economía del Conocimiento y, a partir de un enfoque más amplio, avanzar hacia esquemas de intervención que puedan tener un mayor impacto en la transformación de nuestra estructura productiva.

19/11/20

¹ La inversión en capacitación deberá ser de al menos el 1% de la masa salarial total en el caso de las microempresas, el 2% en el de las pymes y el 5% para las grandes.

² Para acreditar exportaciones, el mínimo será del 4% de la facturación anual para las microempresas, del 10% para las Pymes y un 13% para las grandes.

³ La ley enumera: mujeres, personas travestis, transexuales y transgénero; profesionales con estudios de posgrado en materia de ingeniería, ciencias exactas o naturales; personas con discapacidad; o personas residentes de «zonas desfavorables».