PRESUPUESTO PARTICIPATIVO (1).
La crisis sanitaria viene obligando al gobierno del Estado a tomar un conjunto de medidas extraordinarias en un contexto de deterioro de la ya muy mala situación económica anterior. En este marco asistimos a la reivindicación del valor de una mayor presencia del Estado, así como a la necesidad de que la misma se verifique del modo más democrático posible. Necesitamos más Estado, y también un Estado más democrático. Esto exige avanzar en estrategias que fomenten la participación popular en los asuntos públicos, como una que en la UNGS se conoce, estudia y practica hace tiempo: el presupuesto participativo.
A partir de la conceptualización de la participación ciudadana como un derecho humano básico, podemos entender a los procesos generales de ampliación de derechos, con especial desarrollo durante la primer década y media del presente siglo en toda América Latina, como el marco en el que la diversificación y consolidación del Presupuesto Participativo (PP) ha tenido lugar. En nuestro país, hasta el año 2019 se registraban poco más de 60 experiencias de PP en los municipios. Esto se ha modificado en el 2020. Sin dudas, para los gobiernos de todo tipo de nivel, la pandemia ha cambiado las prioridades en términos de despliegue de políticas públicas.
El PP, a nivel cualitativo, desde su creación a fines de la década de 1980 en el municipio brasileño de Porto Alegre, ha podido traspasar la esfera de los gobiernos locales, y en Argentina ha llegado a otro tipo de instituciones que presentan una lógica bien diferente: las Universidades Nacionales. Y si bien las experiencias no suman más de un puñado, también resultaba de interés conocer y analizar cómo se desenvolvió allí la política de PP en el contexto pandémico. Frente a la decisión gubernamental de colocar todos los recursos financieros, humanos y tecnológicos para la mitigación del COVID-19, en todos los niveles de gobierno, el PP está en una etapa dilemática, y que podríamos catalogar como de “pausa”.
Porque, por un lado, después de más de 30 años de experiencia del PP en todo el mundo no quedan dudas de que es un instrumento probado, efectivo y eficiente para dar a la ciudadanía mayor protagonismo en la toma de decisiones sobre la cosa pública. Es, en ese sentido, una política que puede “arrimar” a lograr un Estado más democrático. Pero, por otro lado, gran parte del funcionamiento del PP en el mundo y en la Argentina se apoya en un plano deliberativo: encuentros, reuniones y debates en foros o espacios públicos que implican la concentración de personas, algo que se contrapone con las medidas de cuidado sanitario.
Entonces, es necesario analizar la situación actual y la forma de pensar la vinculación y articulación entre el PP y la “virtualidad”, que se ha vuelto un medio y una forma de relacionamiento de la sociedad que replantea el vínculo con el espacio público, las instituciones e incluso la vida privada. En este marco, como lo había hecho en 2019, la UNGS decidió encarar junto a la Fundación Friedrich Ebert-Stiftung (FES) y la Asociación Argentina de Democracia Participativa (AADP) un espacio de intercambio, análisis y reflexión sobre el PP entre funcionarios de municipios y universidades que lo aplican y académicos y especialistas en estas experiencias participativas, con el objetivo de enriquecer la mirada y pensar los desafíos del futuro cercano.
Los debates, llevados a cabo en tres jornadas “virtuales”, comenzaron el 15 de octubre con las intervenciones de Svenja Blanke, representante de la FES en Argentina, Eduardo Rinesi, investigador-docente de la UNGS, e Ives Cabannes, referente internacional en la materia. Blanke destacó la importancia de las nuevas ideas y las buenas prácticas a nivel local para mejorar los espacios públicos en el sentido de una mayor justicia, participación democrática y responsabilidad política. Desde principios de los años 90, destacó, “esta combinación ha formado parte de la oferta de políticas de diversas corrientes de las izquierdas en América Latina y que han tenido éxito en varios países de la región”.
En su intervención, Rinesi subrayó el interés de la expresión “democracia participativa”, en la que el adjetivo –dijo– “parece actuar sobre el sustantivo añadiéndole un rasgo que lo volvería más considerable o apreciable que lo que la palabra ‘democracia’ nombra en nuestra lengua común en ausencia de esa calificación. Al decir ‘democracia participativa’ indicamos un tipo específico de democracia, una democracia habitada por determinados hábitos, procedimientos y valores que la volverían más justa, más deseable o, si se quiere, más cabalmente democrática, porque se trata de hábitos, procedimientos y valores que dan al pueblo (démos) más poder (kratós) que si no estuvieran allí organizando nuestra convivencia política.”
Finalmente, Cabannes señaló que en los últimos 30 años las posiciones que habían pensado el PP apuntando a una democratización radical de la democracia fueron desplazadas por “las que, como las que tienen lugar en la Argentina, se inscriben en una modalidad de buena gobernabilidad, apuntando a mejorar las relaciones entre los gobiernos y una ciudadanía que cree cada vez menos en los partidos y los políticos”. Es necesario multiplicar, radicalizar y profundizar esas experiencias, dijo, e hizo votos por que se produjera un movimiento tipo “bola de nieve”: “que cada una de las sesenta experiencias hoy en día activas, promueva y apoyea 60 más, y luego estas 120 pasar a 240, y así sucesivamente”.
En el segundo encuentro, realizado el 22 de octubre, participaron referentes del PP de los municipios bonaerenses de Escobar, Necochea, Saavedra, San Miguel, Vicente López y Zárate, sus pares entrerrianos de Concepción del Uruguay, Concordia, Gualeguaychú, Victoria y Urdinarrain, el misionero de Posadas, el cordobés de Villa Carlos Paz y el pampeano de General Pico y se buscó dar respuesta a dos disparadores: ¿cuál es el estado en que se encuentra el Presupuesto Participativo durante este año en un contexto de pandemia? y ¿qué opciones están analizando para la implementación del año 2021? Sin ser exhaustivos en el rico debate de la reunión, podemos destacar tres intervenciones.
Una fue la de Cristian Viola, Jefe de Departamento de PP de General Pico, que explicó que ese municipio es el único que ejecuta un PP en su provincia. “Este año es la cuarta edición. Iniciamos en el 2017 y año a año hemos ido modificando nuestra metodología. En 2020, la decisión de la nueva gestión era continuar con el PP. Pero sobrevino la pandemia, con todas las cuestiones que impulsó, tales como aislamiento y la prohibición de encuentros sociales. Igualmente, la decisión de la Intendenta fue continuarlo y es así que lo rediseñamos, planificamos e innovamos en un desarrollo con tres instancias participativas desde la virtualidad. Encontramos esta manera de poder desarrollarlo a través de encuentros virtuales en Zoom, por formularios digitales y por la vinculación con las redes sociales”.
Otra fue la del subsecretario de Participación Ciudadana de Vicente López, Luis Parodi, quien comentó: “Debido a las restricciones impuestas por el ASPO, este año se decidió suspender el proceso de reuniones informativas, presentación de propuestas, talleres presenciales y elección de proyectos por el voto de los vecinos. Por lo tanto, el año que viene no tendremos ejecución de proyectos 2021. En cuanto a la ejecución de proyectos 2020 (elegidos en 2019), se ha visto retrasada por falta de disponibilidad de los fondos durante varios meses. Es por ello que de los 66 proyectos a ejecutar este año 2020, 32 pudieron realizarse y 34 se finalizarán durante el primer semestre de 2021”.
Por último, Daniel Vaena, del municipio de Gualeguaychú, explicó que este año solo se implementó el “PP Ciudad”, un programa, dijo, “que se lanzó en 2019 como complemento del resto de los PP y que busca pensar “la ciudad en su conjunto, rompiendo con la fragmentación de los recursos en pequeños proyectos o ideas que involucran a determinados sectores o zonas de la ciudad. El monto máximo es de $ 1,3 millones. La votación de las 10 propuestas presentadas y aceptadas cierra el 4 de diciembre y se realiza a través de la APP Guale Activa. Por otra parte, en 2020, se está completando la ejecución de los proyectos de las 9 zonas del PP 2019, de los proyectos de PP Joven, Adulto Mayor y Turismo”.
La última actividad, con las Universidades, tuvo lugar el 3 de diciembre, participaron diez casas de altos estudios de diversas regiones del país y dieron la bienvenida el Rector de la UNR Franco Bartolacci y el Vicerrector a cargo del Rectorado de la UNGS Pablo Bonaldi. En la reunión se destacó el importante cambio en el rol que han venido cumpliendo estas instituciones con relación a dicha herramienta participativa: del estudio y la investigación sobre ella, el asesoramiento a otras dependencias gubernamentales y la colaboración en su implementación, a su puesta en marcha en el propio ámbito universitario.
Diversas instituciones académicas nacionales han llevado adelante el proceso de PP, según el siguiente detalle: la Universidad Nacional del Litoral entre 2020 y 2019, la Universidad Nacional de Rosario desde 2011 en su Facultad de Ciencia Política, y desde 2020 a escala general, la UNGS desde 2013, la Facultad de Filosofía y Humanidades de la Universidad Nacional de Córdoba durante 2014, la Universidad Nacional de la Patagonia Austral, para el personal no docente del Rectorado, entre 2017 y 2019, la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Entre Ríos desde 2017 hasta la actualidad, y la Universidad Nacional del Sur desde 2019.
Se registra una primer “ola” de experiencias en 2010-2014, que abarca a cuatro instituciones: UNL, FCPyRRII-UNR, UNGS y FFyH-UNC. La UNL es la institución pionera en la materia, con la particularidad de que, en sus dos primeros años de funcionamiento, en que era la única casa de altos estudios con PP del país, el mismo se circunscribía al claustro estudiantil, ampliándose al resto de los claustros recién en la edición 2012-2013, que, a su vez, se caracterizó por ser bianual. Este proceso se desarrolló durante una década, siendo su última edición, hasta ahora, la de 2019.
Así, entre las universidades nacionales con PP activo en 2020, la UNR es la que presenta más experiencia en su aplicación. Entre 2011 y 2019 el PP se circunscribió a la FCPyRRII, operando, en su primera edición, en rigor, como tres PP separados: uno para el claustro docente, otro para el no docente y otro para el estudiantil. A partir de 2013 se plantea el carácter interclaustro del proceso y se incorpora al mismo al claustro de graduados. En 2020, pre COVID-19, se preveía ampliar el PP a toda la Universidad, y no solamente a una de sus facultades. Pese al contexto desfavorable producido por la pandemia, ello fue posible, a partir de un importante desarrollo tecnológico propio por medio del cual se desplegó un proceso enteramente no presencial.
La UNGS, a partir de un proceso de aprendizaje y sensibilización de la comunidad universitaria, apoyado en las dos universidades santafecinas que ya venían implementando el PP, empieza a aplicarlo en 2013. Entre sus antecedentes en la materia se destacan el haber promovido, junto con diversas organizaciones territoriales, la aplicación del PP en San Miguel (uno de los municipios en que la universidad tiene sede) y haber brindado apoyo técnico para la implementación del PP en ese y otros territorios (rasgo en común con la UNR, que también desempeño un rol de apoyo a la implementación del PP municipal de Rosario, el de más larga y rica trayectoria del país).
La otra característica distintiva de la experiencia de la UNGS, es que, a partir de lo aprendido de sus predecesoras en la materia, el PP se aplica, desde un principio, para todos los Institutos y claustros de la Universidad y con una lógica interclaustros tanto en la formulación (deben intervenir en cualquier proyecto presentado integrantes de al menos tres de ellos) como en la elección de los proyectos. El PP tomó rango estatutario en la reforma de la norma base de la UNGS que tuvo lugar en 2017, lo que permitió su continuidad, pese a un marco tan complejo como el ASPO de 2020, a través de medios digitales, que abarcaron, incluso, actividades de capacitación para talleristas.
La fugaz experiencia de la FFyH-UNC, en 2014, constituye el último hito de esta etapa inicial de aplicación del PP en el ámbito universitario argentino. Su importancia viene dada por el hecho de que se trata de una unidad académica de una de las “tres grandes” universidades del país (junto con la de Buenos Aires y la de La Plata) y de la más antigua de Argentina. A su vez, es la primera experiencia en ser evaluada como no satisfactoria por quienes la impulsaron, y, por ende, en ser discontinuada, en este caso tras su primera edición.
Tras dos años (2015 y 2016) en que no se registraron nuevas experiencias de PP universitario en el territorio argentino, el trienio 2017-2019 es testigo de una suerte de segunda ola o reimpulso de este tipo de política, encarnada por las experiencias de la UNPA, FCE-UNER y UNS. Así, en 2017 la UNPA decide aplicar el PP, con la particularidad de que el mismo, desde entonces, se circunscribe, únicamente, al claustro No Docente que desempeña tareas en actividades centrales (Rectorado). Vale destacar que, por las características del territorio que cubre esta institución universitaria, tales actividades centrales se llevan adelante en una pléyade de sedes, distantes cientos de kilómetros entre sí. En 2020, dada la pandemia, el PP no se ha desarrollado en la UNPA.
En la UNER, la aplicación del PP se lleva adelante en la FCE desde 2017, siendo la característica más relevante de esta experiencia el hecho de que se trata de la única, entre las de más reciente implementación, que ha logrado sostenerse ante las duras restricciones a la participación dadas por la pandemia de COVID-19. A su vez, es la primera que ha concluido, con la reciente elección de proyectos, su ciclo, completamente telemático, correspondiente a la edición 2020. Por su parte, en la UNS el PP se desplegó por primera vez en 2019, abarcando a la totalidad de los claustros y de las unidades académicas. En 2020, dada la complejidad de la situación producida por la pandemia de COVID-19, no se ha desarrollado una segunda edición del PP.
Sobre las perspectivas del PP en 2020 y 2021, son de destacar los casos de las Facultades de Humanidades y Ciencias Sociales de la UNM (Misiones) y de Ciencias Sociales de la UNC. La primera, cuya sede central se encuentra en Posadas (municipio que cuenta con PP desde hace un lustro), ha avanzado en 2020 en reuniones de asesoramiento con los equipos de la UNR y de la UNGS para ser la primera casa de altos estudios del norte del país en implementar el PP, lo que se estima ocurrirá a partir de 2021. La FSOC-UNC, por su parte, también tuvo el apoyo de la UNGS para emprender esta política, y a fin de 2019 comunicó su compromiso de aplicar el PP en 2020. Dada la situación producida por la pandemia, ello no fue posible, por lo que se espera que tal implementación tenga lugar en 2021.
Es claro que, entre las cuentas pendientes que presenta la expansión del PP Universitario en Argentina, se destaca su escaso avance en la RMBA y en el interior de la Provincia de Buenos Aires y la ausencia de experiencias e iniciativas en importantes regiones del país, como el Noroeste y Cuyo.
Para terminar, un objetivo de los encuentros fue pensar colectivamente opciones de implementación para el año 2021, aprovechando lo realizado por algunos municipios y universidades en 2020, dimensionando el uso de las tecnologías de la información y comunicación (TICs), las ventajas y desventajas, junto con los límites que las restricciones sanitarias implican para la participación ciudadana. Salir de la situación de “pausa” del PP e incluso alentar a nuevas instituciones (sean gobiernos locales o facultades/universidades) a implementarlo es una apuesta de todos y todas por más democracia y más participación. Como lo creímos siempre, pero hoy haciendo el mayor esfuerzo para lograrlo.
Carlos Martínez, Ricardo Paparás y Martín Mangas
