POR A. BECCARIA Y S. ROTTENSCHWEILER.

Junto a la cuestión tributaria, la cuestión previsional ha ocupado una parte importante de los debates en torno a la política económica y social del actual gobierno nacional. Aquí se presenta un análisis sobre las consecuencias de la aplicación de la nueva fórmula de movilidad jubilatoria vigente desde hace poco tiempo en el país.

Movilidad de los haberes

A fines de 2020 se aprobó una nueva fórmula de movilidad jubilatoria a través de la Ley 27.609, que comenzó a aplicarse a partir de marzo de 2021 otorgando aumentos trimestrales en los haberes previsionales y en otras prestaciones de la seguridad social. Esta fórmula es similar a la que estuvo vigente durante el período 2009-2017, con un mecanismo de actualización que combina los recursos tributarios de la ANSES con los salarios, y se aparta de la fórmula implementada por el gobierno de Cambiemos en 2018-2019 que utilizaba como mecanismos de indexación la inflación y los salarios. Recordemos que, en diciembre de 2019, ya en el gobierno de Alberto Fernández, se suspendió dicha ley y se la reemplazó con aumentos discrecionales que se otorgaron por el Poder Ejecutivo durante todo el año 2020.

La discusión del proyecto de ley de movilidad jubilatoria generó diferentes opiniones al respecto, tanto a favor como en contra. Las políticas públicas siempre generan tensiones entre distintos objetivos, con presiones de los grupos de interés involucrados y las restricciones fiscales que puedan estar presentes, por lo que la forma final que adopte la política suele reflejar este ida y vuelta. En lo que respecta específicamente a la fórmula de movilidad, existe una fuerte dicotomía entre los dos objetivos declarados de la reforma: la necesidad de que el nivel de los haberes en términos reales se sostenga (y aumente) a lo largo del tiempo, pero en un esquema de sustentabilidad fiscal. La cuestión fiscal es clave en el sistema previsional, ya que su origen proviene de un contrato intergeneracional donde los beneficiarios previsionales de hoy son sostenidos por la población activa, bajo la promesa de que en el futuro también sean financiados por la siguiente generación. A esta cuestión conceptual se le añade un problema extra en la Argentina, que es su continua inestabilidad macroeconómica y la incapacidad, en la última década, de lograr un crecimiento del producto per cápita.

Entonces, nos podemos preguntar si la fórmula de movilidad recientemente aprobada es una opción adecuada para lograr ambos objetivos, y su respuesta implica comenzar con un gran “depende”. Para arrancar, vale mencionar que su “debut” en marzo de 2021 arrancó con un aumento del 8,07%, que es superior al que hubiera dado la fórmula implementada durante el gobierno de Macri (7,18%), pero al mismo tiempo inferior a la inflación proyectada para el primer trimestre, que rondaría el 11%. Esto es una muestra de que ninguna fórmula puede garantizar que los haberes superen a la inflación si, primero, no se puede controlar este fenómeno, en un contexto donde los jubilados (y también los trabajadores) han visto reducidos su poder de compra en términos reales en los últimos años. Al respecto, tampoco podemos esperar que los haberes previsionales se incrementen en términos reales si los salarios pierden contra la inflación, cuando son los trabajadores activos los que sostienen al sistema previsional mediante el sistema tributario.

La contracara de la pérdida contra la inflación de los haberes previsionales es la reducción del gasto del Sistema Integrado Previsional Argentino en términos reales, lo cual favorece las cuentas fiscales del gobierno. Acá aparece, por un lado, la tensión entre los dos objetivos que marcamos que tienen los sistemas previsionales, mientras que por el otro se nota la cuestión macroeconómica: no hay forma de conciliar (aunque sea parcialmente) los dos objetivos si no logramos una mínima estabilidad económica donde la inflación se reduzca y la actividad económica mejore.

Volvamos al detalle de la fórmula aprobada: utiliza la variación trimestral de los recursos tributarios de la ANSES por beneficio y de los salarios, para lo cual se usará el índice que arroje la mayor variación entre el RIPTE (Remuneración Imponible Promedio de los Trabajadores Estables)¹, que elabora el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y el Índice de Salarios que estima el INDEC, con un límite para la movilidad acumulada establecida por la variación de los recursos totales de la ANSES. En primer lugar, podemos marcar que los recursos tributarios están muy correlacionados con la inflación (por lo que, en este punto, no habría diferencias con la fórmula utilizada en 2018-2019) aunque también tiene un sesgo procíclico asociado a la evolución de la actividad económica, lo cual podría permitir que los haberes recuperen algo de lo perdido en los últimos años durante el resto de 2021, si se cumplen las proyecciones que estiman una recuperación del PBI durante este año. Un aspecto que se mejora en la fórmula actual con respecto a la vigente en 2009-2017, que también tomaba los recursos tributarios, es que adopta el criterio de “legislación constante” para evitar el problema asociado a que cambios en la estructura tributaria afectasen el cálculo de la movilidad, como sí pasó en el período mencionado. Un aspecto negativo que se le ha marcado al concepto de “legislación constante” es que puede generar falta de transparencia si no se explicitan las estimaciones realizadas para mantener dicho criterio.

Con respecto a la parte de la fórmula que considera los salarios, se destaca que en el proyecto original se consideraba solamente al índice RIPTE (al igual que hacía la fórmula implementada durante el gobierno de Macri), pero durante su consideración en el Congreso se decidió que se tomase la mayor variación entre dicho indicador y el índice de salarios del INDEC, de forma idéntica al mecanismo vigente en 2009-2017. De hecho, la inclusión de esta reforma fue clave para que la movilidad de marzo diese 8,07%, ya que, si sólo se hubiese utilizado el RIPTE, el aumento habría sido inferior, de alrededor del 7,4%. Este cambio beneficia claramente a la recuperación de los haberes, pero en desmedro de la cuestión fiscal. Hubiera sido deseable, como una forma de reconciliar ambos objetivos, tomar el promedio entre ambos índices en lugar de aquel que otorgue la mayor variación.

Finalmente, un aspecto poco destacado en los medios es que, de acuerdo con la Ley aprobada en el Congreso, la movilidad acumulada durante el año no puede ser mayor a la variación de los recursos totales de la ANSES por beneficio, multiplicado por 1,03, como una forma de brindar mayor sustentabilidad al sistema previsional. Este componente ya había estado presente durante 2009-2017, pero descartado en la reforma implementada durante el gobierno de Mauricio Macri. Este tema no es menor, ya que si, por ejemplo, ese mecanismo hubiese estado vigente durante 2019, la movilidad acumulada para ese año habría dado alrededor del 35% en lugar del 51,1% que otorgó la fórmula de Macri. Sin embargo, el impacto en términos de sustentabilidad será menor ya que, a diferencia de la fórmula de 2009-2017, el tope en la movilidad se aplicaría sólo en el mes de diciembre, cuando anteriormente el mismo operaba desde septiembre.

Desafíos hacia futuro: acceso y sostenibilidad

Considerando lo planteado hasta este punto y con una mirada prospectiva, ¿cuáles son los desafíos que actualmente enfrenta el sistema previsional argentino? Sumado a la tensión planteada más arriba respecto de la sustentabilidad fiscal y la capacidad protectoria de los mecanismos de movilidad, el acceso al sistema es otro de los puntos centrales a tener en cuenta.

En la actualidad, el sistema previsional argentino presenta una elevada cobertura. En este sentido, si se considera a la población que se encuentra en edad de jubilarse, es decir a las mujeres de 60 años y más y a los varones de 65 años y más, en 2020 se registra una tasa de cobertura del 87,3%. Más aún, si nos concentramos en los adultos mayores de 65 años y más, esta proporción de población cubierta se eleva al 92,4%².

Sin embargo, estos elevados niveles de cobertura del sistema previsional solamente pudieron ser logrados mediante la implementación de políticas orientadas a suavizar las condiciones de acceso. Recordemos que, junto con los requerimientos etarios ya mencionados, el sistema previsional tiene requisitos contributivos, es decir, exige la cumplimentación efectiva de 30 años de aportes en la seguridad social. De este modo, con el explícito objetivo de ampliar los niveles de protección de ingresos de los adultos mayores, en 2004/2005 y en 2014, fueron implementadas dos moratorias previsionales que otorgaron la posibilidad de acceder al sistema previsional a quienes cumplieran con la edad de acceso, pero no pudieran cumplimentar con los requisitos contributivos. Con algunas diferencias, ambas moratorias otorgaron “facilidades de pagos” que dieron la posibilidad de regularizar las deudas previsionales en cuotas que eran debitadas automáticamente de los haberes previsionales. En ambas moratorias, se establecieron fechas desde las cuales podían regularizarse estas deudas previsionales.

En términos de resultados, estas moratorias previsionales permitieron el acceso al sistema a más de dos millones y medio de beneficiarios. Cabe destacar que estas políticas presentaron una marcada feminización de sus beneficiarios, ya que el crecimiento de la cobertura se sostuvo, básicamente, en el hecho de que aproximadamente el 88% de estos beneficiarios fueron mujeres³.

Cabe destacar que en 2016 se creó una pensión no contributiva, la “Pensión Universal para el Adulto Mayor (PUAM), orientada a toda la población de 65 años y más que no cumpliera con los requisitos de acceso al sistema previsional. La ley de creación de este beneficio estableció que su monto sería el equivalente al 80% de un haber previsional mínimo y que su actualización estaría garantizada por la ley de movilidad vigente. Asimismo, se definió la incompatibilidad de la PUAM con cualquier otro beneficio de la seguridad social, entre ellos las pensiones por fallecimiento del titular y, a diferencia de la jubilación ordinaria, no otorga derecho a la pensión al no poder ser transferida al cónyuge una vez que el titular muere.

Claramente, esta pensión excluye a las mujeres de 60 a 64 años, justamente la fracción poblacional que presenta los menores niveles de cobertura. Para ellas, se estableció la extensión de la moratoria previsional que continúa vigente hasta la actualidad, aunque sin haber actualizado la fecha que permite la regularización de las deudas.

¿Cuál es la situación actual respecto a las posibilidades de acceso al sistema previsional?

Si analizamos la situación contributiva de la población de entre 18 y 59 años, observamos un panorama complejo para las perspectivas de acceso al sistema previsional, tal como se encuentran definidas actualmente. De hecho, en 2020, se registra que poco más de la mitad de la población (52,3%), no presenta aportes en la seguridad social⁴, situación que se eleva al 60,5% entre las mujeres de esa misma franja etaria. Este escenario, al ser considerado en el mediano plazo, evidencia una tendencia levemente creciente y sostenida en el tiempo⁵.

¿Cómo impacta esto en el sistema previsional? De mantenerse en el tiempo esta tendencia, más de la mitad de la población no estaría en condiciones de acceder al sistema ya que no cotiza en la seguridad social. En el panorama institucional actual, quienes tengan 65 años y más –esto implica excluir a las mujeres de 60 a 64 años–, podrán acceder a la PUAM, con las desventajas que eso implica (haberes más bajos e incompatibilidades con otros beneficios).

Como conclusión, podemos entonces afirmar que la sanción de la ley de movilidad jubilatoria probablemente no sea la única reforma que se implemente relacionada con el sistema previsional, ya que hay cuestiones pendientes relacionadas con el acceso a los beneficios y la cobertura. Además, si no se logra resolver la inestabilidad macroeconómica de los últimos años, se podrían generar nuevas tensiones fiscales que requieran otros ajustes al mecanismo de indexación de los haberes.

Alejandra Beccaria y Sergio Rottenschweiler

29/03/21

^{1 El índice RIPTE se define como se define como la remuneración promedio sujeta a aportes al Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA) que perciben los trabajadores que se encuentran bajo relación de dependencia y que han sido declarados en forma continua durante los últimos 13 meses.
2 Los datos de cobertura previsional refieren al tercer trimestre de 2020 y fueron estimados a partir de la Encuesta Permanente de Hogares – EPH.
3 Para un análisis sobre las características de las dos moratorias previsionales, ver Beccaria y Danani (2015): “El camino argentino para la expansión de la cobertura previsional: fundamentos, condiciones y efectos en la protección de las moratorias previsionales argentinas de los años 2005 y 2014”. Trabajo presentado en el 12° Congreso de ASET, Buenos Aires
4 La ausencia de aportes en la seguridad social puede estar explicada por la población desocupada, la población inactiva o bien por los trabajadores asalariados no registrados en la seguridad social.
5 Estos datos fueron estimados a partir de la Encuesta Permanente de Hogares – EPH.}