POR MARTÍN ARMELINO.

El contexto de aislamiento social establecido como modo de enfrentar los peligros de la pandemia que hoy atravesamos ha planteado un desafío a la continuidad de las formas colegiadas de gobierno de muchas instituciones (entre ellas, sin ir más lejos, las universitarias) y del propio país. En este mismo número especial de esta revista ya nos hemos ocupado del modo en que la propia UNGS resolvió, con el auxilio de la tecnología, ese desafío. Aquí, el coordinador del área de “Política” del Instituto del Desarrollo Humano de la Universidad reflexiona sobre las tensiones que hemos conocido en este último mes a propósito del funcionamiento, nada menos, de la Cámara de Diputados de la Nación.

En estas últimas semanas, el foco de la contienda política estuvo puesto en el Congreso de la Nación, en particular en la Cámara de Diputados, por la renovación o modificación del reglamento ad hoc de sus sesiones para los próximos meses. El contexto, se sabe, es excepcional, y hubo que adecuar los procedimientos básicos de la labor parlamentaria a las exigencias impuestas por el aislamiento social, preventivo y obligatorio (ASPO), en el marco de la pandemia de Covid-19. Como se recordará, el desafío mayor en este asunto era reemplazar las sesiones presenciales por las remotas y definir su funcionamiento. No obstante algunas dificultades técnicas en las primeras sesiones, la dinámica parlamentaria recobró su ejercicio y, con ella, se restablecieron resortes básicos de la forma democrática, republicana y federal que identifica la Constitucional nacional para nuestro gobierno. Pero esta dinámica se interrumpió, a fines de agosto, con la incorporación a la agenda de Diputados –con media sanción del Senado– del proyecto de la llamada “reforma judicial” enviado por el gobierno. La principal bancada opositora –el interbloque de Juntos por el Cambio– se opone a este proyecto desde antes de su ingreso al Congreso y canalizó su resistencia al tratamiento del proyecto en el pleno de la Cámara, objetando la normalidad del proceso y proponiendo un cambio de reglas de procedimiento –nótese, para el tratamiento de esa ley–. El asunto cotizó alto en el debate público-político al punto de incentivar a la dirigencia del PRO, la Unión Cívica Radical (UCR) y la Coalición Cívica (CC) a salir de la arena parlamentaria y trasladar su resolución al Poder Judicial. En tanto, el oficialismo contaba con el apoyo de las bancadas opositoras minoritarias para lograr quorum. Esta disputa le permitió a Juntos por el Cambio equilibrar su debilidad legislativa fortaleciéndose fuera del Congreso y plantear la redefinición de las reglas de procedimiento de Diputados como tema de agenda dentro y fuera de la cámara. Esto coincidió prácticamente con el vencimiento del plazo que se había pautado en Diputados para regular la dinámica de las sesiones.

Al margen de cómo se proceda en los próximos meses para el tratamiento legislativo de proyectos fundamentales como el presupuesto 2021, la reforma judicial, la nueva ley de movilidad jubilatoria, e incluso el impuesto a las grandes fortunas, me interesa plantear brevemente algunas cuestiones muy sensibles a la dinámica parlamentaria y que configuran el telón de fondo de lo que se está discutiendo. Poco de ello se sabe o se da a conocer, entre otras razones porque es una tierra árida para el pueblo soberano representado y, en consecuencia, poco relevante. Pero si hay ruido en el recinto, quizás convenga prestarle atención a lo que allí está sucediendo.

Partamos de un punto básico: la definición de las reglas de funcionamiento de un cuerpo como el del Poder Legislativo, configurado por los pilares de la representación, la deliberación y la decisión, es una materia fundamental, siempre revisable y en constante disputa, inescindible del juego de mayorías y minorías de los grupos que lo integran. La literatura especializada le dedica mucha atención a la organización de la tarea legislativa y sus temas abarcan la productividad legislativa de los parlamentos, a través del análisis de las autoridades dentro de las cámaras que regulan el flujo de proyectos que llegan al plenario, el poder de los presidentes de las comisiones para impulsar o detener el tratamiento de la enorme cantidad de proyectos que ingresan en cada período legislativo, los ámbitos privilegiados para decidir la fortuna de los proyectos a tratar (reuniones de los bloques partidarios, de las autoridades de los bloques, de las comisiones); es decir, todos aspectos que visibilizan tareas sustantivas de la marcha parlamentaria y que tienen que ver con el conjunto de reglas y recursos que permiten administrar el flujo legislativo y que posibilitan las negociaciones entre las bancadas mayoritaria y minoritarias.

Estos asuntos pueden generalizarse a las distintas legislaturas democráticas contemporáneas dado que, como ha sintetizado Gary Cox, en ellas los legisladores que integran las cámaras tienen el mismo poder para votar pero no para instalar la agenda legislativa. Con lo cual ese es un desafío elemental a sortear por las bancadas en minoría: incidir en esa agenda, que es dirigida generalmente por la bancada mayoritaria y que responde, también en general, al oficialismo, sea porque tras las elecciones éste ha logrado la cantidad de escaños necesaria para formar quorum propio, independizándose así de las negociaciones con los bloques minoritarios para lograr quorum, o porque posee los recursos necesarios para obtener el apoyo de bloques periféricos/minoritarios, tanto para alcanzar quorum como para asegurarse el manejo de la agenda.

Dicho esto, y regresando a la arena legislativa de nuestra coyuntura, rápidamente podría alguien concluir que el taimado apotegma del Congreso como escribanía del Poder Ejecutivo ha cobrado veracidad en las últimas semanas con el tratamiento de la mentada reforma judicial. De hecho, parte del cuestionamiento de Juntos por el Cambio se ha apoyado en él y desde la perspectiva de sus dirigentes el planteo es, a grandes rasgos, el siguiente: el oficialismo consigue los votos necesarios para aprobar una ley con la que no acordamos y su aprobación modifica aspectos del Poder Judicial que a nosotros nos parece afectan a su institucionalidad y condicionan aún más al presupuesto nacional para su sostenimiento. Pero, ¿qué hizo en ese contexto el conjunto de legisladores de la principal bancada opositora? Hizo aquello que hacen los bloques en minoría: poner en riesgo la constitución del quorum, que, como ha afirmado Ernesto Calvo al desenmascarar el prejuicio que pesa sobre las “mayorías arrolladoras” en el parlamento, es la herramienta más importante de las minorías para obligar al oficialismo a sellar acuerdos en la Comisión de Legislación Parlamentaria.

Llegamos, entonces, al principio de acuerdo firmado entre el oficialismo y el interbloque de Juntos por el Cambio, que se realizó en el marco de dicha comisión de la Cámara de Diputados. Allí se definieron nuevamente las reglas para continuar con las sesiones remotas y que consisten, básicamente, en prolongar la modalidad de estas sesiones para la mayoría de los proyectos y en reponer las sesiones presenciales para los proyectos más importantes ya mencionados (reforma judicial, presupuesto 2021, movilidad jubilatoria, impuesto a las grandes riquezas).

De esta manera, el juego parlamentario sigue su curso: el oficialismo asegura el quorum para aprobar la legislación necesaria para gobernar y la oposición logra un escenario más propicio para amplificar el alcance de su agonística cuando se tenga que debatir en el pleno de la Cámara dichos proyectos, que por disposiciones del ASPO no será en el recinto del Congreso sino en otro establecimiento a definir. Esto abarca a la bancada mayoritaria de Juntos por el Cambio, que es la más visible, por su número, y la que mayores aspiraciones proyecta para cambiar la composición de la Cámara el año que viene, tras las elecciones legislativas.

Es muy importante que el juego parlamentario siga su curso, porque es uno de los resortes indispensables de una república democrática federal. Los esfuerzos realizados para poner en marcha este formato y dinámica excepcionales de sesión del Congreso se han orientado en ese sentido en estos meses. Y darle lugar al planteo muy estrecho de argumentos de Juntos por el Cambio debe entenderse en esta perspectiva: es mucho más costoso para el oficialismo no poder sesionar por falta de quorum que intentar hacerlo en forma presencial en un establecimiento más amplio que el de la Cámara de Diputados; es mucho más beneficioso para el oficialismo lograr la aprobación de su agenda que seguir el reguero de pólvora mojada de los argumentos que alertan contra la institucionalidad porque se lleven adelante las sesiones de manera telemática. Pero, sobre todo, es muy importante que no se frene la actividad legislativa para no dañar la institucionalidad de los actos de gobierno, que no se circunscriben sólo a las decisiones emanadas del Poder Ejecutivo. Pensemos, si no, en los organismos del cogobierno en nuestra universidad, en su indispensable reposición –también remota– para gestionar cada uno de sus institutos y dotar sus decisiones de la legitimidad y legalidad que solo le otorgan la participación, deliberación y decisión de sus cuerpos representativos.

Luego, para hablar en los términos en los que hace ya un par de décadas largas Bernard Manin sentenció que se desenvuelve el vínculo entre gobernantes y gobernados, cada partido, cada coalición, estará evaluando ahora el “juicio retrospectivo” que en el futuro (en las elecciones del próximo año, por ejemplo) harán los votantes de sus decisiones políticas actuales. Mientras tanto, que el juego legislativo no se detenga, vía zoom, o en un estadio de fútbol. ¡Y que viva la república!

15/09/20