POR ALEJANDRO LÓPEZ ACCOTTO, CARLOS R. MARTÍNEZ, MARTÍN MANGAS Y RICARDO PAPARAS.
Las idas y venidas de la coyuntura política argentina suelen poner y sacar del centro de la escena de las discusiones el problema de la coparticipación federal en el país. A partir del debate generado por el anuncio del presidente de la nación de su envío al parlamento de un proyecto de ley para modificar el esquema de financiamiento de la policía porteña, los investigadores y docentes del Instituto del Conurbano de la UNGS Alejandro López Accotto, Carlos R. Martínez, Martín Mangas y Ricardo Paparas reflexionan, en perspectiva histórica, sobre este asunto, de vital importancia para el proyecto de construir una sociedad más igualitaria.
La discusión sobre la “coparticipación”, o, en un sentido más amplio, los regímenes de distribución de potestades tributarias y asignaciones financieras entre los diferentes niveles de gobierno, tiene una larga historia un nuestro país y, como ha ocurrido muchas veces a lo largo del tiempo, en estas semanas está en el centro del debate político.
El régimen general nació en 1934, por la Ley Nº 12.139, cuando las provincias depusieron sus impuestos internos para permitir la existencia de un único impuesto análogo nacional, en el contexto de la crisis económica mundial iniciada en 1929, que produjo una fuerte caída de los impuestos aduaneros que recaudaba el Estado nacional. Desde ese entonces, la participación de las provincias en el reparto de los recursos tributarios nacionales fue creciendo de manera constante.
Otro paso para ampliar el régimen se dio en 1946 (Ley Nº 12.956), ante la presión de los gobiernos subnacionales en un contexto democrático, y permitió lograr una mayor organicidad del sistema. Por un lado, unificó y amplió la cantidad de impuestos a coparticipar, al incorporar las ganancias eventuales y beneficios extraordinarios a los ya presentes réditos y ventas. Por el otro, modificó la distribución primaria, la que quedó fijada en el 79% para la Nación y el 21% para las provincias. A su vez, introdujo por primera vez un mecanismo de redistribución explícito en la distribución secundaria (2% en proporción inversa a la población de cada jurisdicción). Por último, obligó a las provincias a coparticipar a sus municipios no menos del 10% de la participación que recibieran de la Nación.
La Ley Nº 14.788, de 1959, que reemplazó a la 12.956, estableció coeficientes de distribución primaria que duplicaban la participación provincial (pasando del 21% original al 42%). El gobierno de facto de 1968 retrotrajo dicha cifra al 40,78% (Ley Nº 17.578), aunque debió establecer mecanismos alternativos de financiamiento a las provincias para paliar ese recorte.
El primer régimen integral de coparticipación se estableció en el año 1973 (decreto-ley Nº 20.221). Incorporó todos los impuestos existentes y estableció a favor de las provincias un 48,5% de la masa de recursos. Además, creó un Fondo de Desarrollo Regional con otro 3% de torta coparticipable, destinado a la infraestructura requerida para el desarrollo del país. Todo esto permitió que las provincias alcanzaran un histórico 51,5%. Por lo cual, para la Nación quedaba un remanente del 48,5%.
La distribución secundaria (entre las provincias) contemplaba los siguientes parámetros: a) 65% por población; b) 25% por brecha de desarrollo, considerada en función del atraso existente entre cada provincia y el área más desarrollada del país, lo que se calculaba según tres criterios: calidad de la vivienda, nivel alcanzado de educación de la población y cantidad de automóviles por habitante; c) 10% por dispersión de la población, solo para aquellas provincias que superaban la media del conjunto de éstas.
La ley también especificó los tributos que quedarían como de exclusiva potestad de las provincias: aquellos sobre la propiedad inmobiliaria, las actividades lucrativas, la transmisión gratuita de bienes, los automotores y los actos, contratos y operaciones a título oneroso. Asimismo, obligó a todas las provincias a establecer un régimen de coparticipación a sus municipios.El sistema determinó que la provincia de Buenos Aires recibiera el 28% de lo destinado al conjunto de las provincias (48,5%), o, dicho de otra forma, el 13,57% dela masa coparticipable total.
Este régimen se fue desarticulando con la crisis de fines de los años setenta y principios de los ochenta del siglo XX. El ajuste se cristalizó en la última dictadura militar con los decretos-leyes Nº 22.293 y 22.294, en 1980, donde se determinó la necesidad de crear afectaciones específicas para solventar los gastos centrales del sistema de seguridad social.
El origen del problema fue la reducción de las contribuciones patronales y otros impuestos, con la excusa de lograr una mayor competitividad, cuya recaudación se preveía compensar con la ampliación de la base imponible y la elevación de la alícuota del Impuesto al Valor Agregado. En la práctica se produjo un desfinanciamiento del régimen, que obligó al uso discrecional de Aportes del Tesoro Nacional (ATN) para atender las necesidades provinciales. Las finanzas subnacionales vieron también agravada su situación por el proceso de transferencia de responsabilidades de gasto efectuado entre los años 1977 y 1980, que les significó afrontar el financiamiento de empresas públicas, la totalidad de la educación primaria, y más establecimientos de salud, sin recibir los recursos necesarios para tal fin.
Como el 31 de diciembre de 1984 vencía la vigencia del Decreto-ley Nº 20.221, a lo largo del año se realizaron varias reuniones para la elaboración de propuestas. Los gobernadores del Partido Justicialista elaboraron una idea, pero no hubo unanimidad: un grupo integrado por diecisiete provincias le otorgaba a la provincia de Buenos Aires el 22,42% y el otro grupo, integrado por representantes de las provincias de Buenos Aires, Córdoba y Mendoza, buscaban darle a Buenos Aires una asignación del 28,69%.
Ante la falta de acuerdo, en marzo de 1986 se firmó entre la Nación y las provincias el “Convenio Financiero Transitorio de Distribución de Recursos Federales a las Provincias”, que tuvo vigencia hasta 1987. Dicho convenio fue suscrito por la provincia de Buenos Aires con reservas: “La provincia de Buenos Aires formula expresa reserva con respecto al prorrateador fijado (del 17,5%) en virtud de resultar significativamente inferior al que le correspondía por el Decreto-ley Nº 20.221 (28%) y al que surge del proyecto de ley de coparticipación elaborado por el Poder Ejecutivo Nacional (23,9%)”.
En enero de 1988, luego de muchas idas y vueltas, y en un contexto de fragilidad del gobierno del presidente Raúl Alfonsín, en medio de asonadas destituyentes, y en acuerdo con los senadores peronistas del norte del país, se sancionó la Ley Nº 23.548 (que rige con muchas modificaciones hasta nuestros días), que reconoció a Buenos Aires el 21,5% de participación.
Lo más importante de esa nueva distribución del año 1988 es que se modificó la distribución de los recursos entre la Nación y las provincias. La Nación cedió casi el 20% de los recursos que retenía para favorecer al conjunto de las provincias, que pasaron de llevarse un 48,5% a un 56,7% del total de recursos coparticipables.
Esa distribución de 1988, tal cual lo indica su nombre, era un régimen transitorio, cuya legitimidad es haber perdurado ante el simple paso del tiempo y por el cerrojo puesto en el artículo 75, inciso 22, y la cláusula transitoria sexta de la reforma constitucional de 1994, que definió el procedimiento para modificar la coparticipación, donde se requiere una mayoría especial en ambas cámaras legislativas nacionales y la aprobación de cada una de las provincias.
Hay tres hechos importantes que sucedieron en la década de 1990 en la distribución de recursos y que concatenan una serie de marchas y contramarchas en el último cuarto de siglo:
a) La reforma constitucional de 1994, que determinó la propia autonomía de la Ciudad de Buenos Aires (establecida en el artículo 129 de la nueva norma constitucional nacional), alcanzada al momento de dictar su propia manda constitucional en octubre de 1996, hizo que en diciembre de 2002 se firmara un acuerdo entre la Nación y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para asegurar el desenvolvimiento fiscal y patrimonial que permitiera consolidar la organización y funcionamiento institucional de esa autonomía, dando como resultado el Decreto Nº 705/03, donde el presidente Eduardo Duhalde fijó un coeficiente de participación del 1,40%.
b) La detracción del 15% de la masa de impuestos coparticipables pactada en el “Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los gobiernos provinciales” de 1992 (Ley Nº 24.130) para atender el pago de obligaciones de las once cajas previsionales transferidas al régimen nacional, que llevó a que en 2006 se extendiera el acuerdo (Ley Nº 26.078) hasta que se sancionara una nueva ley de coparticipación federal, como exige el artículo 75 inciso 2 de la Constitución Nacional de 1994. Algo que no sucedió y dio lugar a un litigio en la Corte Suprema de Justicia de la Nación durante una década por parte de las provincias de Córdoba, Santa Fe y San Luis, que en noviembre de 2015 obtuvieron un fallo cortesano favorable, que consideró al artículo 76 de la Ley Nº 26.078 como inconstitucional “por tratarse de una modificación unilateral del derecho intrafederal”.
c) La creación, por la Ley Nº 24.073 de 1992, del Fondo de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense. El Fondo estableció que el 10% de lo recaudado por el Impuesto a las Ganancias se destinaría a la provincia de Buenos Aires para realizar obras de infraestructura en el territorio del Conurbano. Esa ley fue la resultante de un acuerdo político entre el presidente Carlos Menem y el gobernador bonaerense Eduardo Duhalde con el argumento de la pérdida de participación relativa que la provincia había registrado en la Ley Nº 23.548. No obstante, el Fondo estuvo operativo en los términos originales durante cuatro años, puesto que en 1996, por la Ley Nº 24.621, le impuso un tope máximo de $650 millones, estableciendo que la diferencia entre el 10% original y los $650 millones se distribuyera entre el resto de las provincias, llevando al absurdo de que en la última década todas las provincias recibieran más recursos por ese Fondo que la propia Buenos Aires.
En relación con la CABA, el 1,40% se mantuvo inalterado hasta enero de 2016. Por el Decreto Nº 194/16, el presidente Mauricio Macri, con la justificación del traspaso de la Policía Federal a la órbita porteña, elevó la participación de CABA al 3,75%.
La queja por ese incremento de los gobernadores opositores, en su mayoría peronistas, junto a la cambiemita María Eugenia Vidal, llevó a que en enero de 2018 se aprobara un Consenso Fiscal (Ley Nº 27.429) que eliminó el Fondo del Conurbano con su tope de los $650 millones (algo que benefició a Buenos Aires) y la detracción de parte del impuesto a las ganancias para la ANSES, organismo al que se compensó destinándole el 100% de los recursos del impuesto al cheque. Además, el presidente Mauricio Macri dictó el Decreto Nº 257/18, que redujo los fondos de la CABA a un 3,50%.
A inicios de septiembre de 2020, el presidente Alberto Fernández, por medio del Decreto Nº 735/2020, le redujo a la CABA un valor de 1,18% de los fondos asignados (de esta forma a la Ciudad de Buenos Aires le queda un coeficiente del 2,32%). Ese valor se destinó a la provincia de Buenos Aires para sostener el funcionamiento de las finanzas bonaerenses. La fundamentación para esa reducción a la CABA es que entre 2016 y 2019 le fueron transferidos a esa jurisdicción unos $127.000 millones más que los necesarios por el traspaso de la policía. Asimismo, la justificación para otorgarle esos recursos a la provincia de Buenos Aires es su extensión geográfica y el hecho de poseer un presupuesto per cápita menor a la mitad del que tiene la CABA.
A mediados de septiembre de 2020, el presidente Alberto Fernández envió al Senado de la Nación un proyecto de ley para modificar el esquema de financiamiento de la policía porteña. De aprobarse, la CABA no recibirá de forma automática a través de la coparticipación los recursos para costear el servicio de seguridad, sino que será el Tesoro Nacional el que se encargue de enviar los fondos según la siguiente formula: $24.500 millones al año, que se actualizarán en un 80% por el índice nominal del salario promedio de la Policía Federal Argentina y en un 20% por el índice de precios al consumidor. El tema está en tratamiento parlamentario, con segura aprobación en la Cámara de Senadores y un tránsito más incierto en la cámara plebeya.
La distribución secundaria de la coparticipación (lo que se reparte entre las provincias) funciona como un juego de “suma cero”: lo que gana una lo pierde la otra. Esta situación solo puede ser salvada si la Nación cede algo de su parte, lo que implica una modificación de la distribución primaria (lo que se distribuye entre el gobierno central y el conjunto de las provincias).
Eso es lo que pasó con los decretos de Macri y Fernández (y también con el de Duhalde de 2003). El primero lo hizo para favorecer al distrito más rico del país. El segundo, para asignarle recursos a la provincia que, en términos relativos, más lo necesita.
A ninguna provincia se le ocurrió, con los decretos de Duhalde y Macri, que favorecieron a la CABA, presentar un recurso ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación. En esos momentos, todas las provincias elevaron sus quejas políticas, pero no judicializaron el tema, ya que entendían que eran cesiones de recursos nacionales a una provincia. En materia de distribución de recursos ocurre lo mismo ahora con la decisión del presidente Alberto Fernández, pero con la diferencia de que el gobierno porteño, al mando del macrista Horacio Rodríguez Larreta, en este caso sí presentó un reclamo ante el máximo tribunal judicial.
Aparece otro problema en este contexto. La Nación enfrenta un dilema: por un lado una demanda creciente de recursos de coparticipación por parte de las provincias, y por otro, atender sus propias demandas y/o necesidades, que a nuestro juicio pasan por: a) Resolver las inequidades de desarrollo existentes en nuestro territorio a través del fomento de las actividades productivas en las provincias más rezagadas, principalmente del NOA y NEA; b) Cubrir las demandas crecientes del sistema de seguridad social (fenómeno de carácter mundial) que presiona cada vez más sobre las rentas generales y no es posible financiarlo con aportes y contribuciones propias.
No parece, con la imposibilidad política-institucional de resolver de una forma razonable, y con criterios objetivos y distributivos, un nuevo régimen de coparticipación, que haya otra forma de resolver este dilema que un fuerte aumento de la actividad económica, traccionado por el consumo y las exportaciones, para que, con la mejora tanto del sistema tributario como de los mecanismos de recaudación, de todos los niveles de gobierno, se puedan generar los recursos necesarios para lograr una provisión de bienes y servicios públicos en cantidad, calidad y accesibilidad similares para todos los habitantes del país, independientemente del lugar donde vivan.
06/10/20
